Landgrabbing

Auf den 5. Heppenheimer Tagen zur christlichen Gesellschaftsethik ging es um Fragen des Bodeneigentums aus unterschiedlichsten Perspektiven

Thesen zum Thema Landgrabbing von Peter Clausing

1.
Einerseits wird die Verabschiedung der freiwilligen Leitlinien der FAO (Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security) im Jahr 2012 als großer Erfolg betrachtet, auch deshalb, weil diese Leitlinien sehr bald nach dem kritisierten Weltbankbericht zum Thema Landgrabbing (Deininger und Byerlee 2011) verabschiedet wurde. Andererseits kann Landgrabbing nicht losgelöst von anderen Politikfeldern betrachtet werden, die das Landgrabbing bedingen bzw. beeinflussen oder selbst vom Landgrabbing beeinflusst werden. Dazu gehören u.a.:

– Handelspolitik allgemein, insbesondere aber die Liberalisierung von Börsengeschäften mit Nahrungsmitteln (Spekulation);

– Politik bezüglich Ernährungsgewohnheiten (Fleischkonsum, Vergeudung von Lebensmitteln, Dumpingpreise);

– Klima-, Energie- und Biodiversitätspolitik (Agrotreibstoffe, Landnutzungsänderungen, Schutzgebiete);

– Förderung bestimmter Modelle landwirtschaftlicher Produktion (ungenügende bzw. nur Alibi-mäßige Förderung von Alternativen zu input-intensiver, profit-orientierter Landwirtschaft);

– Migrationspolitik;

– Informationspolitik (Beispiel: das Fehlen ökonomischer Hintergrundinformationen, inklusive Landgrabbing bei der Ukraine-Berichterstattung).

2.
In einer Zeit, in der trotz vorliegender Empfehlungen (z.B. IAASTD 2009) kein grundsätzlicher Kurswechsel möglich zu sein scheint, sind Kurskorrekturen als Erfolg zu werten. Jedoch darf die Notwendigkeit eines grundsätzlichen Kurswechsels deshalb nicht aus den Augen verloren werden. Mit anderen Worten: Selbst wenn es gelingen sollte, den durch die FAO-Leitlinien gebotenen Rahmen mit Inhalt zu füllen, ist dies bei weitem nicht ausreichend, um verstecktes, aber flächenmäßig bedeutsames Landgrabbing und daraus resultierende Armut zu bekämpfen. Für eine wirksame Politik in diesem Bereich ist Kohärenz zwischen den unterschiedlichsten Politikfeldern unabdingbar.

3.
Großflächiges Landgrabbing (Kauf, Pacht) durch internationale Akteure ist eine breit diskutierte Problematik. Doch es gibt eine Reihe weniger beachteter, aber ebenso wichtiger Phänomene, die von der FAO-Richtlinie unberührt bzw. im diesbezüglichen Diskurs unbeachtet bleiben. Zum Beispiel:

– Kontrolle über Land ohne Besitzerwechsel (Vertragslandwirtschaft statt Kauf oder Pacht);

– Historisch fortgeschriebene Landungerechtigkeiten und Landnahme durch nationale Eliten;

– Verdrängung traditioneller Nutzer_innen als Folge der Ausbreitung bestimmter landwirtschaftlicher Produktionsmodelle (Grüne Revolution);

– Vertreibung lokaler Bevölkerungsgruppen im Namen von Klima- und Biodiversitätsschutz (Green Grabbing);

4.
In der offiziellen Diskussion darüber, wie im Jahr 2050 eine Weltbevölkerung von voraussichtlich 9,2 Milliarden Menschen ernährt werden soll, zieht man, ausgehend von einer als notwendig erachteten Steigerung der globalen landwirtschaftlichen Produktion um 50-70%, zwei prinzipielle Möglichkeiten in Betracht: Flächenerweiterung und Ertragssteigerung. Da beides Auswirkungen auf Landnutzungsrechte hat (ersteres direkte, letzteres indirekte), soll zunächst die Notwendigkeit der 50-70%-Steigerung hinterfragt werden. Als Begründung, warum diese Steigerung angeblich notwendig ist, obwohl bis 2050 nur ein 30%-iger Bevölkerungszuwachs erwartet wird, stehen sich ändernde Ernährungsgewohnheiten im Vordergrund. Konkret ist damit der zunehmende Konsum von tierischem Eiweiß in den „aufstrebenden Ökonomien“ gemeint. In gewisser Weise wird der zunehmende Konsum von tierischem Protein in den Schwellenländern zwar beklagt, aber als ähnlich unabänderlich betrachtet wie das existierende Verbrauchsniveau in den Ländern des Nordens.

Eine Reduzierung des als mehr oder weniger stabil betrachteten, aber deutlich überhöhten Konsums in den Industrieländern steht erst gar nicht zur Debatte – diesbezügliche Politikziele sind nicht bekannt. Mehr noch, Deutschland hatte von 2006 bis 2011 eine nahezu ähnlich große und kontinuierliche Zunahme des Fleischverbrauchs wie China (5,5 kg gegenüber 6,7 kg). Das scheint offiziell niemand zu stören (1). Ebenso wenig existiert eine entschlossene Strategie zur Reduzierung der Essensvernichtung (2). Das Problem wird bestenfalls halbherzig angegangen (3). Die „Tank-oder-Teller“-Frage ist zwar Teil der öffentlichen Diskussion, doch die Flächenkonkurrenz zwischen Nahrungs- und Energiepflanzen bleibt bestehen. Es gibt also gute Gründe, die Fixierung auf eine 50-70% Steigerung anzuzweifeln und Politikziele anzustreben, die eine bessere Ausnutzung des bereits existierenden Outputs an Nahrungsmitteln ermöglichen.

5.
Afrika ist unstreitig der Kontinent mit dem größten Anteil chronisch hungernder Menschen.
Im Sinne der Ernährungssouveränität, ja selbst der Ernährungssicherheit, wäre es wünschenswert, wenn sich alle afrikanischen Länder selbst versorgen könnten. Initiativen wie die Alliance for a Green Revolution in Africa (AGRA) oder die German Food Partnership behaupten, dass dies die prinzipielle Motivation für ihr Engagement sei. Hier ist nicht der Ort, um erklärte und eventuell versteckte Ziele zu erörtern (vgl. FoUE 2013). Doch in diesem Zusammenhang tun sich Fragen auf, die mit der Landgrabbing-Problematik im Zusammenhang stehen.

Um die Ernährungskrise in Afrika in Griff zu bekommen, propagieren die internationalen Geldgeber eine „Neue Grüne Revolution“. Den Geldgebern geht es um die Steigerung der Hektarerträge durch den Einsatz von kommerziellem Saatgut und chemischen Inputs. Seit knapp zehn Jahren operiert die AGRA im subsaharischen Afrika und hat inzwischen über 400 Millionen Dollar in den dortigen Strukturwandel investiert. Eine ihrer ersten Maßnahmen war die Ausbildung von 15.000 Saatguthändlern. Sowohl die Bill & Melinda Gates-Stiftung, Mitinitiatorin der AGRA, als auch die der deutschen Bundesregierung unterstehende Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) räumen ein, dass im Zuge dieses Strukturwandels ein nicht näher definierter (aber größerer) Teil der afrikanischen Kleinbauernschaft seine Lebensgrundlage verlieren wird. Vorzugsweise wird das nicht offen ausgesprochen, sondern mit Vokabeln wie „gewisse Landmobilität“ oder „lukrativere Jobs außerhalb der Landwirtschaft“ euphemistisch verbrämt (z.B. Pingali 2012; Melchers 2014). Jayne u.a.(2014a) verweisen darauf, dass es im subsaharischen Afrika in absehbarer Zeit nicht möglich sein wird, die aus der Landwirtschaft verdrängte Bevölkerung durch Arbeitsmöglichkeiten im nicht-landwirtschaftlichen Bereich aufzufangen. Im Gegenteil, viele Stadtbewohner Afrikas sind permanent oder zeitweise auf die Landwirtschaft angewiesen. So beschreiben Hichaambwa u.a. (2009, zitiert bei Jayne u.a. 2014a), dass über die Hälfte der Haushalte in vier Städten Sambias selbst Nahrungsmittel anbauen, und zwar größtenteils in ländlichen Gegenden. Girsberger (2014) weist anhand ihrer Daten nach, dass die möglichen Vorteile besser bezahlter Jobs in der Stadt oftmals durch die Kosten der Migration sowie durch höhere Lebenshaltungskosten und das Risiko einer Arbeitslosigkeit „aufgefressen“ werden, was angesichts zumeist fehlender oder aber völlig unzureichender sozialer Absicherung (Potts 2013) nicht überrascht. Potts (2013) und Beauchemin und Bocquier (2003) beschreiben „zirkuläre“ Migration zwischen Land und Stadt als eine wesentliche Komponente der Überlebensstrategie für viele Menschen im subsaharischen Afrika. Der Wegfall der Möglichkeit, zur Familie im ländlichen Bereich zurück zu kehren, dürfte dramatische Folgen haben (4).

Die freiwillige FAO-Leitlinie ist ein Fortschritt bezüglich der juristischen und administrativen Aspekte der
Landnutzungsrechte marginalisierter Bevölkerungsgruppen gegenüber ausländischen Investoren. In diesen Leitlinien wurde darauf verzichtet, „explizit Partei zu nehmen im Streit zwischen Befürwortern einer Kleinbauernlandwirtschaft einerseits und jenen der sogenannten industriellen Intensivlandwirtschaft andererseits“ (v. Bernstorff 2012, S.27). Das ist unter dem Blickwinkel der Erreichung eines Konsens verständlich. Zugleich ist dies jedoch ein wesentlicher Schwachpunkt der Leitlinie. Zugespitzt gesagt: Für die Betroffenen ist es unerheblich, ob sie ihr Land aufgrund korrupter Vergabepraktiken verlieren oder ob sie „ganz legal“ in die Schuldenfalle einer Grünen Revolution getrieben werden und deshalb ihr Land verlieren. Deshalb dürfen die sozialen Konsequenzen des von der Agrarindustrie und den Regierungen des Nordens gemeinsam betriebenen landwirtschaftlichen Strukturwandels in Afrika nicht außer Acht gelassen werden.

6.
Auch kleinflächige bzw. schrittweise Enteignungen sind Landgrabbing! Ein Beispiel: In einem Vertrag zwischen der US-amerikanischen Millennium Challenge Corporation (MCC), die sich als Institution der Entwicklungszusammenarbeit betrachtet, und der Regierung von Mali wurde vereinbart, 22.000 Hektar die zuvor als Weideland genutzt wurden zu bewässern und zu privatisieren. Den dort lebenden Hirtenfamilien werden zwei Hektar Land angeboten, die sie als Sicherheit einsetzen müssen, um mit einer 20-jährigen Hypothek die anderen drei Hektar kaufen zu können – zu einem Hektarpreis zwischen 5775 und 7700 US-Dollar. Außerdem erwartet man von ihnen, dass sie die von der AGRA zur Verfügung gestellten Pakete, bestehend aus Saatgut und chemischen Inputs, erwerben (Koopman 2012). Mamadou Goıta, ein prominenter Führer der westafrikanischen Bauernföderation, sagt voraus, dass etwa 90% der Hirtenfamilien, die einen solchen Kredit aufnehmen, in den Bankrott gehen werden (Diouf, zitiert bei Koopman 2012). Für diesen bereits eingeplanten Fall, sieht die zweite Phase des MCC-Projekts vor, bewässerte Flächen von zehn bis 30 Hektar an kommerzielle malische Farmer oder ausländische Investoren zu verkaufen.

7.
Afrika gilt als der Kontinent mit den größten Reserven an ungenutztem, für Ackerbau geeignetem Land. Die Schätzungen, wieviel Land in Afrika noch „frei“ ist, klaffen weit auseinander, wobei diese Variabilität weniger durch die Ungenauigkeit des verfügbaren Zahlenmaterials bedingt ist als durch die zugrunde liegenden Definitionen von „verfügbar“. Ob sich in Afrika ein Vorrat von 200 oder 500 Millionen Hektar an „potenziell verfügbarem Ackerland“ befinden, hängt maßgeblich davon ab, wie der Begriff „ungenutzt“ definiert wird und ob bewaldete Flächen mit einbezogen werden (Jayne u.a. 2014a). Dass Land, welches aus der Satellitenperspektive als ungenutzt gilt, in der Realität vielfach genutzt wird, ist hinlänglich bekannt. Doch unabhängig davon, ob es nun 200 oder 500 Millionen Hektar sind, bei Betrachtung des gesamten Kontinents wird leicht übersehen, dass die afrikanischen Landvorräte sehr ungleichmäßig verteilt sind. Laut Jayne u.a. (2014a) konzentrieren sich 88 % der als potenziell verfügbares Ackerland betrachteten Flächen auf acht Länder, wobei die Flächen in vier von diesen Ländern – Demokratische Republik Kongo, Republik Kongo, Gabun, Kamerun – (62,9 % bzw. 115 Millionen ha) überwiegend dicht bewaldet sind. Aus dieser Konstellation ergibt sich einerseits eine noch stärkere Flächenkonkurrenz zwischen Landwirtschaft und Naturschutz (5). Zum anderen wird oftmals vergessen, dass die Wälder Afrikas (und anderer Kontinente) nicht menschenleer sind. Bereits in den vergangenen Jahrzehnten verloren Millionen Menschen durch die Einrichtung von Schutzgebieten ihre Lebensgrundlage (vgl. Clausing 2013). Der Druck auf die lokalen Bevölkerungsgruppen erhöht sich zusätzlich durch den im Namen des Klimaschutzes implementierten REDD+-Mechanismus. Ist für dieses „Green Grabbing“ (trotz ILO 169) nicht ein weiteres Paket an Leitlinien längst überfällig?

8.
Für Afrika wird zwischen 2015 und 2050 ein 50%-iges Wachstums der ländlichen Bevölkerung erwartet. Schon jetzt liegt die Betriebsgröße vieler kleinbäuerlicher Familien unter einem Hektar. Dies ist ein dramatisches Szenario. Beklagt werden die von Generation zu Generation kleiner werdenden Betriebsgrößen (aufgrund der Aufteilung des traditionellen Besitzes unter den Nachkommen). Daraus wird dann die Schlussfolgerung gezogen, dass die Familienbetriebe ökonomisch nicht mehr lebensfähig sind, was dann mit der Philosophie einer „gewissen Landmobilität“ verknüpft wird, die man von diesen Kleinbauern erwartet. Doch hier wird ein weiteres Mal vermieden, eine „unantastbare Gegebenheit“ zu thematisieren: In Malawi bewirtschaftet heute eine kleinbäuerliche Familie im Durchschnitt nur noch 3.300 Quadratmeter. Zugleich befindet sich dort die Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche in der Hand von weniger als einem Prozent der Bevölkerung (GRAIN 2010). In Kenia wuchs zwischen 1994 und 2006 der Anteil von Betrieben unter einem Hektar von 45 auf 74%. Parallel dazu hat sich die durchschnittliche Fläche von Farmen mit über acht Hektar mehr als verdoppelt, nämlich von13,2 auf 31,1 Hektar (Jayne et al 2014b). In den FAO-Leitlinien ist der Möglichkeit von umverteilenden Landreformen ein komplettes Kapitel gewidmet (FAO 2012). Vom umstrittenen Beispiel Zimbabwe abgesehen, dürfte in Afrika eine umverteilende Landreform in absehbarer Zeit jedoch fern der Realität sein. Schon in der „alten“ Grünen Revolution, die vor allem in Indien und Südostasien stattfand, waren die Kleinbauern die Verlierer und die Mittelbauern die Gewinner (vgl. Patel 2013). Dies wiederholt sich momentan in Afrika. Die verbrämt geäußerten Prognosen von Pingali (2013) und Melchers (2014) – siehe Punkt 5 – sind teilweise schon Realität. In Ghana, Kenia und Sambia, besitzen die Mittelbauern (Betriebsgröße zwischen 5 und 100 Hektar) inzwischen mehr Land als die in- und ausländischen Großgrundbesitzer zusammen genommen. In zwei dieser Länder (Ghana und Sambia) kontrollieren sie darüber hinaus mehr Land als in Summe die Kleinbauern (Jayne et al. 2014b). In Sambia und Kenia untersuchten die Autoren die Herkunft dieser Mittelbauern und fanden heraus, dass in beiden Ländern rund 60% dieser Landbesitzer ihr Geld in Beschäftigungen außerhalb der Landwirtschaft (oftmals in Regierungspositionen) verdienten und nach dem Landkauf weiterhin in der Stadt wohnten. Zugleich ermittelt die Forschergruppe um T.S. Jayne eine „starke inverse Beziehung zwischen der Größe des Landbesitzes und dem Anteil der kultivierten Fläche“ (Jayne u.a. 2014a, S.10). So wurden von den sambischen Eigentümern, die zwischen 20 und 100 Hektar besaßen, nur wenig mehr als 10 Prozent dieses Landes tatsächlich bewirtschaftet. Die Planer und Förderer des landwirtschaftlichen Strukturwandels in Afrika müssen sich die Frage gefallen lassen, welchen Beitrag großflächigere Betriebe zur Ernährung dieses Kontinents tatsächlich leisten, wenn sie nur einen Bruchteil des Ackerlandes bestellen, über den sie verfügen?

9.
Fazit: Die freiwilligen Leitlinien der FAO sind gemessen an früheren Vorschlägen (z.B. seitens der Weltbank) ein Erfolg. Mit ihnen wird angestrebt, Landungerechtigkeiten, die durch ausländische Investoren verursacht werden können einzugrenzen und es wird versucht, die Regierungen in den Ländern des Südens dabei zu unterstützen, ihre „Landwirtschaftspolitik so zu steuern, dass Menschenrechte nicht verletzt werden und die einheimische Landbevölkerung nachhaltig von Investitionsentscheidungen profitieren kann“ (von Bernstorff 2012, S.44). Im vorliegenden Papier wird gezeigt, dass sich die Landgrabbing-Problematik nicht darin erschöpft, die Landtransaktionen ausländischer Agrarinvestoren in geordnete, menschenrechtskompatible Bahnen zu lenken. Ein wesentlicher Aspekt, der von den FAO-Leitlinien aus Konsensgründen ausgeblendet wurde, ist das Problem eines landwirtschaftlichen Entwicklungsmodells, das von Milliardärsstiftungen und den Regierungen der G7-Länder gefördert und gefordert wird. Dieses Modell hat umfangreiche Landumverteilungen mit gravierenden sozialen Auswirkungen zur Folge. Ein weiteres Phänomen, das von den FAO-Leitlinien nicht erfasst wird, ist die Einrichtung großflächiger Naturschutzgebiete bzw. Waldschutzgebieten mit entsprechenden sozialen Konsequenzen für die dort lebenden Menschen. Darüber hinaus existieren fortgeschriebene historische Landungerechtigkeiten und es entstehen neue durch die Landnahme seitens nationaler Eliten. Der Punkt „Umverteilende Landreformen“ der FAO-Leitlinien berührt zwar diesen Aspekt, allerdings ohne praktische Folgen. Weitere Politikfelder wurden eingangs genannt, konnten aber im vorliegenden Papier nicht behandelt werden. Die Problematik „Landgrabbing“ ist also weitaus komplexer und ihre Behandlung leidet unter der fehlenden Kohärenz nationaler und internationaler Politikziele.

Anmerkungen:
(1) Angela Merkel verwies mit Blick auf die Explosion der Lebensmittelpreise im Jahr 2008 darauf, dass in Indien inzwischen etwa rund 300 Millionen Menschen eine zweite Mahlzeit am Tag einnähmen: „Wenn die plötzlich doppelt so viel Nahrungsmittel verbrauchen als sie das früher gemacht haben und dann auch noch 100 Millionen Chinesen beginnen Milch zu trinken, dann verzerren sich natürlich unsere gesamten Milchquoten und vieles andere“. http://www.n-tv.de/politik/Merkel-findet-Erklaerung-article262206.html (Zugriff 4.10.2014).
(2) 20 % und mehr der in Industrieländern produzierten Lebensmittel landen im Müll (vgl. Kreutzberger und Thurn 2011, Hoering 2012)
(3) Vgl. Bundestagsdrucksache 182978 v. 24.10.2014
(4) Ob ein Teil der humanitären Katstrophe, die sich schon seit geraumer Zeit im Mittelmeer abspielt, damit im Zusammenhang steht, kann im Moment nicht beantwortet werden.
(5) Auf der Vertragsstaatenkonferenz in Nagoya im Herbst 2010 wurden die so genannten Aichi-Targets beschlossen, die besagen, dass weitere fünf Prozent der Landfläche der Erde unter Schutz gestellt werden sollen.

Quellen
1. Beauchemin, C. und Bocquier, P. (2003): Migration and urbanization in francophone West Africa. A review of the recent empirical evidence. Working Document, Unité de Recherche CIPRÉ, Université de Montréal, Canada.
2. Clausing, P. (2013): Die grüne Matrix. Naturschutz und Welternährung am Scheideweg. Unrast, Münster.
3. Deininger, K. und Byerlee, D. (2011): Rising global interest in farmland. Can it yield sustainable and equitable benefits? World Bank, Washington.
4. FAO (2012): Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security. Food and Agricultural Organization, Rome.
5. FoUE (2013): German Food Partnership – Entwicklungszusammenarbeit zum Nutzen deutscher Konzerne oder zur Bekämpfung von Hunger und Armut? Forum Umwelt und Entwicklung, Berlin, November 2013.
6. Girsberger, E.M. (2014): Migration, Education and Work Opportunities. European University Institute, Florence, Italy
7. GRAIN (2010): Unravelling the “miracle” of Malawi’s green revolution. Seedling, January 2010.
8. Hoering, U. (2012): Verlorene Ernte: Lebensmittelverluste und Ernährungsunsicherheit. Ausmaß und Ursachen, Auswirkungen und Lösungsansätze. FDCL, Berlin.
9. IAASTD (2009): Agriculture at a crossroads. Global Report. International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development, Washington.
10. Jayne, T.S., Chamberlin, J., Heady, D.D. (2014a): Land pressures, the evolution of farming systems, and development strategies in Africa: A synthesis. Food Policy 48:1-17.
11. Jayne, T.S., Chapoto, A., Sitko, N., Nkonde, C., Muyanga, M., Chamberlin, J. (2014b): Ist he scramble for land in Africa foreclosing a smallholder agricultural expansion strategy? Journal of International Affairs, Spring Issue: 35-53.
12. Koopman, J. (2012): Will Africa’s Green Revolution squeeze African family farmers to death?
13. Lessons from small-scale high-cost rice production in the Senegal River Valley. Review of African Political Economy 39: 500-511.
14. Kreutzberger, S., Thurn, V. (2011): Die Essensvernichter. Warum die Hälfte aller Lebensmittel im Müll landet und wer dafür verantwortlich ist. Kiepenheuer & Witsch, Köln.
15. Melchers, I. (2014): Podiumsdiskussion, INKOTA-Jahrestagung, Hirschluch, 25.10.2014
16. Patel, R. (2013): The long green revolution. Journal of Peasant Studies 40: 1-63.
17. Pingali, P.L. (2012): Green Revolution: Impacts, limits, and the path ahead. Proceedings of the National Academy of Sciences 109: 12302-12308.
18. Potts, D. (2013): Rural-Urban and Urban-Rural Migration Flows as Indicators of Economic Opportunity in Sub-Saharan Africa: What Do the Data Tell Us? Working Paper No. 9, Migrating out of Poverty, Arts B, University of Sussex, Brighton.
19. v. Bernstorff, J. (2012): ‘Land Grabbing’ und Menschenrechte: die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure. Institut für Entwicklung und Frieden, Universität Duisburg-Essen.

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